חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות)

מקריסת חפציבה ועד לסיטי אור – הבהלה לרגולציה מיותרת

פרשת ענבל אור ופרופיל החשיפה התקשורתי הגבוה הביאו עימם, בין היתר, גל של הצעות לשינוים רגולטוריים שיביאו, כך טוענים המציעים, לפתרון הכשלים שנחשפו בפרשה של סיטי אור.

התגובות הללו מזכירות את התגובות שהגיעו בסמוך לאחר קריסת חברת הבניה חפציבה. הגם שהסיבות לקריסת חפציבה שונות מהסיבות לקריסה הנוכחית של חברת סיטי אור, התגובות דומות. בשני המקרים מועלות הצעות להטלת רגולציה שלכאורה תמנע הישנות מקרה דומה.

כמי שעסק בתחומי הרגולציה מקרוב אני סבור שההצעה להקמת מערך רישוי למארגנים אינה פתרון נכון לכשל של סיטי אור, היא מעלה בעיות רבות ולא תשיג את המטרה.

בטרם יאמץ רגולציה חדשה, על המחוקק להתמקד בפתרון הזול, היעיל והפשוט ביותר שיביא לתוצאה שתמנע את פרשת סיטי אור הבאה – ולתוצאה זו בלבד.

הרוח הגבית מהציבור וההסכמה הגורפת לקיומו של כשל, עלולים לגרור תוצאה של הכבדה רגולטורית מיותרת שתביא לפגיעה בהיצע הדירות המגיע מקבוצות הרכישה ומשאר יזמי הבניה העצמית.

הפתרון אליו יש לחתור צריך להבטיח את המשך היזמות לבנייה עצמית ולקבוצות הרכישה, וזאת רק בתנאים שיבטיחו טוב יותר את כספי הרוכשים.

לפני שמונה שנים, בעקבות קריסת חפציבה, התקבלה שורה של תיקוני חקיקה ובין היתר, הוחלט למנות ממונה ממשלתי שיהיה אחראי על אכיפת חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), התשל"ה-1974 ולשם כך הוקמה יחידה חדשה באגף רשם הקבלנים שבמשרד הבינוי והשיכון. מאז הקמת היחידה עיסוקה העיקרי של היחידה (רגולציה שנכפתה בחוק) לאסוף את הדיווחים על מכירות דירות חדשות.

כעת, בפרספקטיבה של חלוף השנים, ניתן לקבוע כי לא היה מקום ליצור מערכת שלמה של חובות דיווח לממונה על חוק המכר: מדובר בעשרות אלפי דיווחים בשנה, מילוי טפסים, חתימות של עורכי דין, מסמכים ואישורים וכל דיווח ממולא, נחתם ומוגש לממונה על חוק המכר במשרד השיכון. היינו, תוצאת המהלך הנ"ל שננקט הביא לכינון יחידה שלמה במשרד השיכון שעוסקת כמעט לחלוטין בדיווחים, הוצאות, מערכות תומכות, הקמה ואחזקת מערכת ממוחשבת, הליכי אכיפה, גבייה ועוד.

למרות רצונו הטוב של המחוקק, מרבית הרגולציה שהושתה על הקבלנים והמוכרים, בכל הקשור לדיווחים, מיותרת; לתיקון הכשל בחפציבה ניתן היה להסתפק בסמכויות שהוענקו לממונה והמעבר לשיטת השוברים והחשבון הייעודי והסגור של הליווי הבנקאי. נושא הדיווחים ,שהיה נושא שולי, הפך (בטעות) לעיקר הרגולציה.

למעשה נוצרה מערכת דיווחים מקבילה, כפולה, למערכת הקיימת כבר שנים ברשויות המס. אומנם, הדיווח לרשויות המס לא התייחס לתחום הבטוחות אך בנקל ניתן היה להוסיף חלק זניח זה לדיווחים שממילא גם כך מוגשים לרשויות המס ולהימנע מדיווח כפול ומכביד. בנוסף, ולצורך שלמות התמונה, ניתן לקבל את נתוני הערבויות הבנקאיות מהבנקים כך ששני דיווחים אלה מייתרים כמעט לחלוטין את הצורך במערך הדיווחים המדובר.

אם לא די בכל אלה, כנגד מוכר ששכח לדווח לממונה או שדיווח באיחור, ננקטים צעדים מינהליים עונשיים. היקף הקנסות שגבה הממונה, בגין מחדלי הדיווח בלבד, הגיעו במבצעי האכיפה הראשונים של יחידת חוק המכר למיליוני שקלים. נדגיש, הקנסות הם בגין אי דיווח לממונה ולא בגין אי מתן בטוחה.

הכוונות בבסיס החקיקה אחרי קריסת חפציבה, היו טובות. אך המנגנון שנוצר אינו משרת את המטרה. בעידן הטכנולוגי הקיים, שיתוף פעולה מקצועי וענייני בין רשות המסים, משרד השיכון והפיקוח על הבנקים היה מייתר את מרבית רגולציית הדיווחים.

בשנתיים האחרונות משרד ראש הממשלה עסוק בתכניות להפחתת הנטל הרגולטורי וביישום החלטת ממשלה בנושא משנת 2014. משרד ראש הממשלה מפעיל את משרדי הממשלה במטרה לאתר נטלים בירוקרטיים מיותרים. לו דעתי הייתה נשמעת הייתי מציע במסגרת זו לפעול לביטול חובות הדיווח במתכונת הנוכחית; ולהחליפה בשיתוף פעולה בין רשות המיסים, המפקח על הבנקים והממונה על חוק המכר. התקציב וכוח האדם שייתפנו יוכלו לשמש לטיפול במוכרים שמפרים את חוק המכר (הפרה בגין אי-מתן בטוחה ולא בהפרה של חובת דיווח) ואכיפה מרתיעה.

קבוצות רכישה ויזמים של בניה העצמית, הינן תופעה מבורכת המצריכה הסדרה רגולטורית, אך ההסדרה צריכה להיות זולה, יעילה ומכוונת מטרה שלא לפגוע ביוזמות אלה אלא להבטיח טוב יותר את כספי הרוכשים.

רכישה באמצעות קבוצות הרכישה ובניה עצמית קיימות כבר שנים רבות, במתכונת כזו או אחרת. בשיטות שונות במקצת ובשמות שונים (כך לדוגמא ניתן להזכיר את שיטת העמותות שהייתה נפוצה בשנות ה-90). קבוצות הרכישה והבניה העצמית אינו פטנט ישראלי והוא קיים גם במדינות אחרות בעולם. היו שנים בהן קבוצות רכישה היוו נתח משמעותי מהיקף היצע הדירות בישראל. מדובר בהיצע שסייע ומסייע להתמודדות השוק עם הביקושים הגבוהים של השנים האחרונות.

המקרה של סיטי אור הוא מקרה של חברה אחת מתוך מקרים רבים של יזמות בקבוצות רכישה בעשור האחרון שפעלו ועלו יפה. בניסיון למנוע את הכשל הבא צריך להביא בחשבון דווקא את המשך היזמות של בניה עצמית וקבוצות הרכישה. יש לאתר פתרונות אפקטיביים וזולים ללא הקמת מערכות רגולטוריות יקרות ומיותרות. כך למשל, להתייחס לגיוס ההון ע"י הקבוצה המתאגדת לבניה עצמית כגיוס הון המטיל חובות נאמנות, לחייב יצירת חשבון נאמנות ייעודי וסגור לכל פרויקט עם הגבלות שיקבעו במקרים של מספר משתתפים מינימאלי או סכום מינימאלי שיקבע, במקרים מסוימים חשבון עם שני עו"ד נאמנים, להגביל עו"ד בייצוג שני צדדים בעסקה עם מאפיינים קבועים ואכיפה מהירה ומרתיעה בכל מקרה של הפרה.

התערבות בקבוצות הבניה העצמית תבוא על חשבון חופש החוזים וההתאגדות, אך המקרה של סיטי אור מוכיח כי יש מקרים המצדיקים התערבות, במיוחד במקרים של גיוס הון משמעותי והיקף רוכשים גדול שמפחית מכוחו של הרוכש הבודד ביחס לכוחות המארגנים. אך התערבות כזו צריכה ממוקדת כאמור וללא יצירת רגולציה מיותרת.