בר"מ 2329/2012 בית המשפט העליון חברת אחים חסיד נגד רשם הקבלנים

החלטה

 לפניי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית משפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' סוקולוב), אשר דחה את ערעורה של המבקשת על החלטת ועדת הערר לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות התשכ"ט- 1969  (להלן: ועדת הערר ו-חוק רישום קבלנים). בהחלטה אחרונה זו נדחה ערר שהגישה המבקשת על החלטת רשם הקבלנים להתלות את רישומה בפנקס הקבלנים למשך שנתיים ולקנוס אותה בסכום של 30,000 ש"ח.

רקע

חוק רישום קבלנים קובע חובת רישום בפנקס הקבלנים כתנאי לביצוע עבודות בנייה בהיקפים שהוגדרו בו. החוק מסווג עבודות בנייה לענפים שונים וקובע סיווגים שונים לרשומים מכוחו בפנקס. הרשם מסווג את הקבלנים בהתאם ליכולותיהם, לאחר שנועץ בוועדה מקצועית, כדי להבטיח את הרמה המקצועית ואת טיבן של עבודות הבנייה. ביצוע עבודות הנדסה בנאיות בניגוד להוראותיו של החוק, ובפרט עבודות אשר חורגות מההיקף המותר לפי הסיווג שקבלן רשום בו, אסור ומהווה עבירה על החוק.

המבקשת, חברה קבלנית, רשומה בפנקס הקבלנים בענף ראשי "בניה" בסיווג ג/5. רישום זה מקנה לה היתר לביצוע עבודות בנייה למגורים בסכום ובהיקפים בלתי מוגבלים. המבקשת זכתה במכרז של משרד הבינוי והשיכון ומינהל מקרקעי ישראל להקמת 77 יחידות דיור בשכונת הר חומה בירושלים, וחתמה על חוזה פיתוח עם המינהל בנוגע לקרקע הידועה כמגרשים 222, 223, ו-224 (להלן: הפרויקט). במגרשים אלו ניתנו, בהתאמה, היתרי בניה לבניית 22, 22, ו-33 יחידות דיור. עקב מידע שהתקבל אצל המשיב, רשם הקבלנים, עלה חשד כי המבקשת הסבה את עבודות ההנדסה הבנאיות בפרויקט, על 77 יחידות הדיור הכלולות בו, לקבלן שאינו רשום בפנקס הקבלנים, חברת הייסם כרוף בניה 2005 בע"מ (להלן: כרוף בניה). רשם הקבלנים החל בבדיקת המידע בהתאם לסמכויותיו שבחוק, ובבדיקה זו נמצאה שורה של ראיות מינהליות שאיששו את האמור. בין היתר, נמצאו שני שלטים באתר הבניה אשר התייחסו לחברת כרוף בניה כ-"קבלן הראשי" ו-"כמבצע הבניה" של הפרויקט. כמו כן נמצאו תעודות משלוח מספקיות חומרי בניין הממוענות לחברת כרוף בניה.

מר הייסם כרוף עצמו רשום בפנקס הקבלנים בענף ראשי "בניה" ומסווג בסיווג ג/2. כמו כן, הוא מחזיק בחברה נוספת, הייסם כרוף בע"מ (להלן: כרוף), אשר רשומה בפנקס בסיווג ג/1 לאחר שהורדה מסיווג ג/4 ביום 1.9.2010 בשל אי המצאת מסמכים לרשם הקבלנים. כרוף בניה עצמה אינה רשומה בפנקס כלל. נוכח האמור, במועד הבדיקה שערך רשם הקבלנים במהלך חודש נובמבר 2010, לא היו מר כרוף עצמו או איזו מן החברות שבידו רשומים בפנקס הקבלנים כבעלי סיווג בלתי מוגבל לבנייה (סיווג ג/5) כנדרש לביצוע הפרויקט. כאמור, חברת כרוף בניה שעמה התקשרה המבקשת לשם ביצוע הפרויקט כלל לא הייתה רשומה בפנקס הקבלנים.

ביום 5.12.2010 פנה המשיב אל המבקשת וציין כי היא חשודה בהפרת תקנות 2(9) ו-2(11) לתקנות רישום קבלנים (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), התשמ"ט-1988 (להלן: תקנות רישום קבלנים). תקנות אלו קובעות, בהתאמה, כי "לא יעשה קבלן שימוש לרעה ברישיונו" ו-"קבלן אינו מסב, מעביר או מוסר עבודות שקיבל על עצמו, בשלמותן או בחלקן, לקבלן משנה אשר אינו רשום בפנקס הקבלנים". עוד צוין כי החשד מתבסס על מידע שלפיו המבקשת הסבה ביצוע עבודות בפרויקט האמור לקבלן שאינו רשום בפנקס הקבלנים; ושבכוונת רשם הקבלנים לשקול להפעיל את סמכויותיו להטיל עליה סנקציות מכוח סעיפים 8 ו-8א לחוק רישום קבלנים. יצוין כי סעיף 7(ב) לחוק רישום קבלנים מחייב את הרשם להתייעץ בוועדה המייעצת לרשם הקבלנים (להלן: הוועדה המייעצת) שממנה שר השיכון קודם לשימוש בסמכויותיו מכוח סעיפים 8 ו-8א לחוק. המבקשת התבקשה להתייחס לחשדות בתצהיר, בצירוף המסמכים הרלוונטיים, עד ליום 13.12.2010. כמו כן הוזמנה המבקשת לדיון בוועדה המייעצת ביום 16.12.2010. בתגובה הגישה המבקשת תצהיר של מר שרון חסיד, מנהל בחברה, ביום 12.12.2010, אך לא התייצבה לדיון בעניינה ביום 16.12.2010. הדיון, שהתקיים בהעדרה של המבקשת, הסתיים בשתי המלצות של הוועדה המייעצת לרשם הקבלנים. ראשית ציינה הוועדה כי מהחומר שלפניה עולה כי העבודות בפרויקט מבוצעות על ידי חברת כרוף בניה, אשר אינה רשומה בפנקס הקבלנים. לעניין זה המליצה הוועדה לתת למבקשת הזדמנות נוספת להשמיע את טענותיה טרם נקיטה באמצעים משמעתיים נגדה. שנית, הוועדה נתנה דעתה לכך שאף לפי תצהירו של מר חסיד, הקבלן המבצע באתר היא חברת כרוף, שלה סיווג ג/1 בלבד, בעוד שכדי לבצע את העבודות בפרויקט דנן נדרש סיווג בלתי מוגבל מסוג ג/5. לסיכום המליצה הוועדה לרשם להוציא צו הפסקת עבודה מינהלי. ביום 20.12.2010 שלח המשיב למבקשת מכתב שבו פירט את המלצותיה של הוועדה המייעצת, את החלטתו לקבלן, וזימן את המבקשת לדיון נוסף לפני הוועדה המייעצת, ליום 28.12.2010. לעניין צו הפסקת העבודה שניתן, הובהר כי הוא מתייחס לחברת כרוף בניה בלבד, ולא לעצם הבניה בפרויקט, שאותה רשאית המבקשת לבצע בעצמה מכוח סיווג ג/5 שברשותה.

ביום 28.12.2010 התקיים דיון נוסף לפני הוועדה המייעצת, שבו נכחו נציגי המבקשת ובא כוחה. במסגרת הדיון ניתנה למבקשת הזדמנות להשמיע את עמדתה ולמסור מוצגים. הוועדה המייעצת מצאה כתמוהה את טענת המבקשת שהעבירה את הפרויקט לביצועו של הייסם כרוף במקום לבצעו בעצמה כדי להתפנות לפרויקטים אחרים, נוכח העובדה שהמבקשת, אף לשיטת נציגיה בוועדה, לא עסקה בשלב זה בשום פרויקט בביצוע עצמי. נוסף על כך, נמצא כי חברת כרוף בנייה ממשיכה לבצע את עבודות הבניה באתר, בניגוד לטענת המבקשת שלפיה הופסקה עבודת החברה לקראת מעבר לביצוע עצמי של הפרויקט. כך, הותקן באתר מנוף שהוזמן על ידי חברת כרוף בניה לאחר צו הפסקת העבודה המינהלי. למחרת הדיון, ביום 29.12.2010, העבירה המבקשת למשיב עותק מההזמנה להציע הצעות לבניית 77 יחידות דיור בפרויקט בהר חומה עבור המבקשת, ואת החוזה שנחתם בינה לבין הקבלן המבצע, חברת כרוף בניה. ביום 4.1.2011 העבירה הוועדה המייעצת את המלצתה למשיב. הוועדה עמדה על הנסיבות החמורות של המקרה ושל היקף הפרויקט, וציינה כי התרשמה שהמבקשת נעדרת שדרה ניהולית והנדסית עצמאית. אשר על כן, המליצה הוועדה לקבוע שהמבקשת הפרה את תקנות 2(9) ו2(11) לתקנות רישום הקבלנים, ומשכך מתקיימים בה התנאים לפי סעיף 8(א)(3) לחוק רישום קבלנים, המסמיכים את המשיב לבטל את רישומה בפנקס הקבלנים. הוועדה המליצה למשיב להתלות בפועל את רישיונה של המבקשת למשך שנתיים ולקנוס אותה ב-30,000 ש"ח. המשיב החליט לאמץ את המלצות הוועדה במלואן בהחלטתו מיום 9.1.2011.

המבקשת הגישה ערר על החלטת המשיב לוועדת הערר הפועלת מכוח חוק רישום קבלנים. ועדת הערר דחתה את הערר בהחלטה מיום 25.8.2011. נקבע כי המבקשת נהגה דרך קבע בניגוד לנוהג המקובל במקצועה כאמור בתקנות 2(9) ו-2(11) לתקנות רישום קבלנים. לפיכך, פעל המשיב כדין משהחליט בהתאם לסמכותו על פי סעיפים 8(א)(3) ו-8א(א) לחוק רישום קבלנים להתלות את רישומה בפנקס הקבלנים ולהשית עליה קנס. ועדת הערר דחתה את טענות המבקשת בדבר פגמים שונים שנפלו בהחלטת המשיב.

ביום 6.9.2011 הגישה המבקשת ערעור על החלטת ועדת הערר לבית משפט לעניינים מינהליים. בית המשפט קמא (כב' השופטת מ' סוקולוב) דחה את הערעור בקובעו כי נימוקי ועדת הערר מקובלים עליו; כי לא נשללה מהמבקשת זכות הטיעון; וכי חומרת הסנקציה המשמעתית שננקטה כלפי המבקשת אינה מקימה עילה להתערב בהחלטת הוועדה. לסיום קבע בית המשפט קמא כי החלטת המשיב מקובלת עליו לגופה, נוכח עבירותיה של המבקשת על הוראות חוק רישום קבלנים. בקשת רשות הערעור שלפניי נסבה על פסק דין זה.

טענות הצדדים

המבקשת טוענת כי בפסק דינו של בית המשפט קמא נפלו טעויות המצדיקות מתן רשות ערעור. לטענתה, שגה בית המשפט קמא בכך שלא קבע כי חומרת הסנקציה המשמעתית אשר ננקטה כלפיה איננה מידתית ואף מפלה ביחס למקרים דומים; בכך שלא קיבל את טענתה כי שיקול דעתו של המשיב הופעל בהעדר קריטריונים ברורים, ומשכך לוקה החלטתו בחוסר סבירות קיצונית; בכך שדחה את טענות המבקשת כי ועדת הערר ורשם הקבלנים טעו בבחינת עובדות המקרה; בכך שלא קיבל את טענת המבקשת כי לא מתקיימים בה התנאים המנויים בחוק להטלת סנקציות משמעתיות, בין היתר, מאחר שלא נהגה "דרך קבע" בניגוד לחוק; בכך שקבע כי זכות הטיעון של המבקשת לא נפגעה במהלך ההליכים המינהליים; ולבסוף, בדחותו את טענת המבקשת כי המשיב פעל בחוסר סמכות בהפעלת ההליך המינהלי כנגדה.

המשיב סומך את ידיו על פסק דינו של בית המשפט קמא. לשיטתו, בקשת רשות הערעור אינה עומדת באמות המידה למתן רשות ערעור מינהלי כפי שהותוו בפסיקתו של בית משפט זה. נוסף על האמור טוען המשיב כי לא נפלה כל טעות בפסק דינו של בית המשפט קמא לגופו.

דיון והכרעה

לאחר שעיינתי בבקשה ובתשובת המשיב, נחה דעתי כי דין הבקשה להידחות. הבקשה דנן אינה עומדת באמות המידה למתן רשות ערעור כפי שהותוו לאחרונה בבית משפט זה (בר"ם 1874/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' אנג'ל, פסקה 8 ([פורסם בנבו], 1.5.2012)). ראשית, ועדת הערר שעל החלטתה הוגש הערעור המינהלי לבית המשפט קמא אינה רחוקה במאפייניה מערכאה שיפוטית. בראשה עומד שופט בדימוס של בית משפט מחוזי, ושני החברים האחרים בה הם אנשי ציבור שאינם מקרב עובדי המדינה (סעיף 10 לחוק רישום קבלנים). ועדת הערר דנה בטענות הצדדים לאחר שהוגשו לה כתבי טענות. החלטתה מפורטת ונסמכת על תקדימים משפטיים של בית משפט זה. שנית, ועדת הערר נהנית מייעוץ מקצועי המצביע על קיומה של מומחיות וידע מיוחד (סעיף 10(4) לחוק רישום קבלנים). לכך יש להוסיף כי החלטת המשיב התקבלה אף היא לאחר התייעצות בוועדה מייעצת המורכבת מאנשי מקצוע כאמור בסעיף 7(ב) לחוק רישום קבלנים. לבסוף, טענות המבקשת בפרשה דנן נידונו במספר ערכאות וכולן הגיעו לתוצאה זהה, אף ללא מחלוקת בין חברי ועדת הערר עצמם.

למעלה מן הצורך אעיר כי אף לגופו של עניין אין עילה להתערבות בהכרעה נושא הבקשה. הראיות המינהליות שהוצגו בערכאות הקודמות תומכות במסקנה כי המבקשת הסבה את העבודות בפרויקט לחברת כרוף בניה, אשר אינה רשומה בפנקס הקבלנים. תקנה 2(11) לתקנות רישום קבלנים קובעת מפורשות כי הסבה שכזו מנוגדת לנוהג המקובל במקצוע; סעיף 8(3) לחוק רישום קבלנים קובע כי מי שנהג דרך קבע בניגוד לנוהג המקובל במקצוע, יבוטל רישומו בפנקס הקבלנים; ואילו סעיף 8א מסמיך את הרשם להמיר סנקציה משמעתית של ביטול רישום בהתלייתו לתקופה ובקנס. החוק מעניק למשיב סמכות מפורשת להפעיל שיקול דעת בקביעת הסנקציה המשמעתית, לצד קביעת מסגרת להפעלת שיקול הדעת בכללים הקבועים בסעיף 8א(ב)-(ט) לחוק, כמו גם חובת התייעצות בוועדה המייעצת לפי סעיף 7(ב) לחוק. אין עילה להתערב בהחלטת בית המשפט קמא כי לא נפל פגם באופן הפעלת שיקול דעתו של המשיב. אף לא מצאתי ממש בטענה כי חומרת הסנקציה מפלה את המבקשת לרעה או חורגת מגדר הסביר. המבקשת תומכת טענתה זו בפסקי דין והחלטות שניתנו בנסיבות שונות מהפרשה דנן, ואין בהם ללמד גזירה שווה לענייננו. יתר הטענות שהעלתה המבקשת אינן מקימות עילה למתן רשות ערעור לבית משפט זה.

אשר על כן, הבקשה נדחית. הסעד הארעי שניתן ביום 20.3.2012 מבוטל. המבקשת תשא בשכר טרחת בא כוח המשיב בסך של 20,000 ש"ח.

 ניתנה היום, ‏ז' בסיון התשע"ב (‏28.5.2012).